疫情防控常态化下社区治理提升的难点及思考
导读
我国快速城镇化、工业化以及大规模人口流动的背景进一步放大了突发公共卫生事件对经济社会系统正常运转乃至人民生命财产可能带来的灾难性后果，更对我国的社会治理体系提出了重大挑战。以街道和社区为核心构建的全社会联防联控在迅速阻断疫情传播、落实患者救治与对接医疗资源、宣传教育与社会动员、落实社会救助等方面都将进一步发挥至关重要的节点作用。
本文字数：3304字
阅读时间：10分钟
作者
梁思思 清华大学建筑学院副教授
刘志林 清华大学公共管理学院副教授
刘永泉 北京市海淀区马连洼街道办主任
一
什么是疫情常态化？
在全球疫情不断加速蔓延态势下，北京乃至全国的疫情防控很可能较长时期处于疫情防控的状态。此次新冠肺炎疫情，是新中国成立以来我国遭遇的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的公共卫生事件。当前，尽管疫情防控已经取得了重大战略成果，但从全球疫情发展形势与历史经验看，新冠肺炎疫情尚未结束。百年之前的西班牙流感从1918年一直持续到1920年，先后经历三波高峰期，并且波及的年龄段各不相同。因此，疫情防控将很可能成为将来不短的时间内的常态化工作。
图1 西班牙大流感三次高峰（来源：英国那些事儿）
疫情防控常态化，意味着疫情防控和社会经济复工复产将同步进行。这也将会给各个层级的城市社会治理带来更大的压力。一方面，为应对未来可能再次出现的新发、突发传染病重大疫情，需进一步建立好疫情防控早期的风险评估和预警预案，及时采取有效应对措施，另一方面，需要逐步恢复社会经济发展工作。
二
新冠疫情防控社区协同治理问卷调查
2020年3月，习近平主席视察武汉时指出，疫情防控有两个重要阵地，一个是以医院为基地展开的医疗救治阵地，另一个则是广大基层社区的防控阵地。社区是此次疫情防控工作的基本组织单元和空间单元。疫情防控的初战告捷，彰显了我国近年来在社会治理领域诸多创新举措的实践价值。在这一重大突发公共卫生事件中，以社区居委会为基本单元所构成的基层社会治理体系展现了强大的动员能力与执行能力。街道干部和社区一线工作者坚持社区防控和复产复工两手抓、稳民生、促经济，是属地疫情防控保卫战的中间力量。
清华大学课题组在2020年2月组织实施了《新冠疫情防控社区协同治理问卷调查》，考察以社区居委会为核心的社区治理主体在疫情防控中的联动合作关系及工作中存在的挑战，希望对推进疫情防控工作提供有益的政策建议，也为社区治理体系与治理能力现代化的顶层制度设计提供参考。调查范围包括北京、上海、广州、深圳、南阳和温州六个城市的社区工作人员，最终回收有效问卷820份。
三
疫情防控时期社区协同治理的难点
问卷显示，新冠肺炎疫情防控工作中我国城市基层社区治理体系与能力在应对突发公共卫生事件时的困难主要体现在：外来人口多、人员流动性大、防疫物资资源紧缺、人员配备管理不足等方面（图2）。结合街道基层的实际工作经验，疫情防控时期社区协同治理的难点主要集中在人力资源、空间场所、支持保障、流程体系四个方面。
图2 社区居委会工作人员视角下社区疫情防控工作中的挑战
（数据来源：《新冠疫情防控社区协同治理调查问卷》）
人力资源方面，64.6%的受访者认为居委会防疫工作中的人员配备不足。调查期间，社区工作人员平均每天工作时间接近10.5小时，超过一半的受访者每天工作时间达到12个小时甚至更长。尽管各级干部下沉社区，与社区工作者、协管员、志愿者等人员共同投入疫情防控一线，但严峻的疫情防控形势、庞杂的工作任务与基层社区有限的人力、精力与资源之间产生不可忽视的矛盾。
空间场所方面，老旧小区成为疫情防控的主战场。小区的封闭式管理、关闭出入口，对开放街区和园区的交通管治在一定程度上遏制了疫情的恶化蔓延，但是由于缺乏提前的场所布局以及规划设计，实际过程中出现交通堵塞、流线混乱、人手配备不足等情况，应急情况下对空间使用的欠考虑给防疫工作增加额外的波折。
支持保障方面，在所有受访的社区工作人员中，有70.3%的受访者反映防疫物资资源不足是社区疫情防控中面临的主要困难。从社区反映的实际情况看，在此次疫情防控初期，额温计、口罩等应急防控物资必需品的严重缺乏成为亟需解决的难题。
流程体系方面，问卷显示，与社区疫情防控有关的多项工作的落实中，社区工作人员与本社区的物业公司或治安保卫人员、社区积极份子有最为密切的合作。街道、居委会、物业实际上构成了此次疫情联防联控在社区内的“三驾马车”（图3-6），但是有四成左右的受访者认为对社区基层工作人员的激励不足、应对上级考核检查的压力太大等问题。自上而下的激励机制不足与考核问责压力过大形成的逆向激励机制，同样困扰着社区疫情防控工作的推进。
图3 居委会安排小区封闭管理的合作密切度
图4居委会落实卫生消杀工作的合作密切度
图5 居委会进行防疫宣传动员的合作密切度
图6 居委会排查重点人员的合作密切度
（数据来源：《新冠疫情防控社区协同治理调查问卷》）
四
常态化之下的工作转变
疫情防控常态化之下，社区的工作需要兼顾“应急防控”与“日常工作”。可以用五个“一”来简要概况：
一些工作恢复正常。如日常上学、交通、安防、植被、城管、拆迁、建设、打疫苗、看病、垃圾分类……各类工作都开始慢慢恢复正常运行。甚至汛期将至，雨洪管理、老旧小区及棚户区的基础设施建设等任务也逐渐提上议程。
一些措施继续持续。但与此同时，消杀，门禁，体温，站岗，排查，扫码……各类基本防控措施仍在继续。近期北京市召开新型冠状病毒肺炎疫情防控工作新闻发布会明确指出，将继续坚持“外防输入、内防反弹”，继续严格社区、村的封闭式管理，并做好返京人员的管控工作。
一些应急管控减弱。虽然许多管控措施仍然继续，但随着疫情逐渐得到控制，一些应对突发公共卫生事件的工作，如紧急隔离、诊疗、回流、流调、物资调用等工作量逐渐下降并减弱。
一些民生诉求增加。与此同时，随着天气回暖，经济复苏，管控放松，民生需求也开始增加。北京社区研究中心通过大数据研究指出，外卖，团购，私家车，健康，踏青，出游，网络等等需求均开始回升。
一些预案需要准备。疫情防控常态化之下需要对未来突发事件做好应急预案准备，在未知的新一轮疫情到来前，需要在物资储备、人员摸底、宣传动员、知识教育培训、流程管理等各个方面都总结经验，并作好预案。
五
疫情防控常态化下社区治理提升的对策建议
随着党建引领基层治理、街道综合管理体制改革、社区网格化管理、社区治理能力建设与公共服务重心下沉、社会组织与居民参与的多元共治模式等，共同构成了此次新冠肺炎疫情的全社会联防联控的重要制度性基石。为此，需要进一步加强和完善疫情常态化下社区应急管控能力建设。
1. 在有限的人力资源前提下，明确街道社区治理的权责关系，完善对基层社区的激励机制。结合街道管理体制改革与社区治理体系建设工作，加强街道、社区、物业三驾马车的作用，明晰突发公共卫生事件应对中街道和社区的权利和职责，并利用疫情期间形成的多类社区共同体，加强公众参与和友善共治，鼓励志愿者参与。
2. 在空间场所上，构建公共空间平疫结合的转换预案。街道及居委会以“平疫结合”为原则，进行辖区范围内公共场所空间精细化再营造。制定各类公共空间场所的应急规划设计方案，包括生活场所、快递广场、生活设施、社区临时观察点等各个方面，结合居住区规划设计标准的5分钟、10分钟、15分钟生活圈的公共服务设施配比，相应制定应急空间改造计划。
3. 在支持保障上，加强基层社区队伍专业知识与能力建设。完善基层社区的公共卫生与疾控力量建设，夯实基层社区公共卫生与医疗服务能力保障。同时，加强对街道干部、社工、协管员、志愿者等基层防控一线工作人员的公共卫生知识专业培训。此外，加强关注疫情防控措施可能导致的设计基层心理健康引导管理方案。保障群众心理健康，恢复正常有序的生活。
4. 在制度建设上，总结前期社区防控工作的经验教训，特别是在社区封闭管理、避免人员聚集，出入证办理、人员流动管理等环节上的工作流程、各协同机构的权责关系等内容加以规范化与体系化。
六
小结
公共卫生事件、自然灾害、事故灾难和社会安全事故等突发事件频发，凸显了现代社会的高度复杂性和不确定性，公共危机成为现代社会形态的主题和重要特征。我国快速城镇化、工业化以及大规模人口流动的背景进一步放大了突发公共卫生事件对经济社会系统正常运转乃至人民生命财产可能带来的灾难性后果，更对我国的社会治理体系提出了重大挑战。
2020年1月爆发的新冠病毒肺炎疫情，“是对我国治理体系和能力的一次大考”。以街道和社区为核心构建的全社会联防联控在迅速阻断疫情传播、落实患者救治与对接医疗资源、宣传教育与社会动员、落实社会救助等方面都将进一步发挥至关重要的节点作用。
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